主题：航运法（讨论稿）

    《中华人民共和国航运法》
    (征求意见稿)
    第一章      总  则

    第一条  为下列目的制定本法：
    (一)建立满足国家经济贸易、社会发展和安全需要的中国籍商船队；
    (二)建立和维持公开、公正、高效、低成本的航运管理体系；   
    (三)建立和维护社会主义市场经济条件下的水路运输市场秩序； 
    (四)实现国家对水路运输市场的宏观调控；
    (五)保障水路运输业的可持续发展。 
    第二条   本法下列用语的含义是：
    (一)水路运输包括船舶运输和船舶运输辅助。水路运输分为国际水路运输和国内水路运输。国际水路运输是指中国港口与外国港口之间的水路运输，以及中国籍船舶从事的外国港口之间的水路运输；国内水路运输是指中国港口之间的水路运输。
    (二)船舶运输是指根据合同约定用船舶经水路将旅客、货物从一港口运至另一港口的行为，包括拖驳运输。载运旅客的船舶从一港口起运经水路运回至原港口的行为视为船舶运输。    
    (三)拖驳运输是指拖轮的所有人、经营人或者承租人使用拖轮拖带自有、经营或者承租的驳船载运旅客、货物，或者驳船的所有人、经营人或者承租人使用自有、经营或者承租的拖轮拖带驳船载运旅客或者货物的行为；
    (四)港口包括上下旅客或者装卸货物的站、点和渡口；
    (五)船舶运输辅助是指为船舶运输提供的船舶代理、货物运输代理、船舶管理和航运经济等服务，其中：船舶代理是指根据合同约定，为船舶办理进出港、报关、靠泊以及其他船舶服务事宜的活动；货物运输代理是指根据合同约定，为货物的运输办理揽货订舱、签发运输单证、收支运费、报关、装卸、仓储、提货、安排或者组织辅助运输以及其他水路货物运输事宣的活动；船舶管理是指根据合同约定，为船舶办理机务、海务、装备、船员配备、维修保养以及其他保证船舶正常运行事宜的活动；航运经纪是指根据台同约定,办理租船、船舶建造、船舶买卖以及其它航运交易事宜的居间活动；
    (六)班轮运输是指在特定的航线上按照预定的船期和挂港从事的有规律的船舶运输；
    (七)班轮公会是指由两个或者两个以上班轮运输经营人，根据协议，在一定范围内的一条或者数条特定航线上，按照共同的运费率和其他约定，提供水路班轮运输服务的组织；
    (八)联营协议是指两个或者两个以上班轻运输经营人之间有关船舶运输联合经营的协议；
    (九)船舶是指用于水路运输的各类机动、非机动运输工具，但用于军事、政府公务的除外；   
    (十)政府物资是指各级政府机构所有、采购或者援助的物资；
    (十一)军事物资是指用于军事目的的特资。
    第三条  外国籍船舶和中国自然人、法人或者其他组织光船租赁并临时取得中国国籍的外国籍船舶不得从事国内水路运输。
   没有适合的中国藉船舶进行运输时，经国务院交通主管部门特许，不受前款规定的限制。
    第四条  外国籍船舶不得进入中华人民共和国未对外国籍船舶开放的水域从事水路运输。
    第五条  外国法人或者其他组担不得在中华人民共和国经营船舶运输辅助业务。
    第六条  自然人不得经营船舶运输辅助业务。
    第七条  船舶运输资源由市场配置，但抢险救灾运输和军事运输除外。
    从事国内水路运输不受行政区划限制。
    第八条  政府物资、军事物资应当由中国籍船舶承运。
    政府物资的运输实行招投标制。
    第九条  任何单位和个人不得非法桂查、滞留船舶及其所载货物。
    违反前款规定造成船舶所有人、经营人或者其它利害关系损害的，有关单位和个人应当依法承担赔偿责任。
    第十条  水路运输市场实行公平竞争。
   任何单位和个人不得对水路运输实行地区封锁或者部门保护，垄断水路运输市场。
    第十一条  水路运输经营人可以依法成立行业协会，协调协会成员之间、协会与外部之间的关系，维护协会成员的合法权益，向政府提出相关建议。

    第二章       水路运输管理机构及职责

    第十二条   国务院交通主管部门主管全国水路运输，履行下列职责：
    (一)制定和实施国家航运发展政策；
    (二)制定和实施国家水运基础设施发展规划；
    (三)制定和实施国家船舶技术发展规划；
    (四)实施水路运输法律、行政法规，制定和实施水路运输规章；
    (五)负责全国水路运输市场准入和秩序管理；
    (六)负责全国水路运输市场运力规模和结构的宏观调控；
    (七)负责对国际水路运输中违反法律、行政法规和国务院交通主管部门的规章的行为进行调查，实施行政处罚；
    (八)负责对省级地方人民政府交通主管部门的行政执法行为进行监督，必要时对国内水路运输中违反法律、行政法规和国务院交通主管部门的部门规章的行为直接进行调查，实施行政处罚；
    (九)任何国家或者地区在水路运输方面对中国自然人、法人、其他组织或者船舶采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施时，决定对该国家或者该地区的自然人、法人、其他组织或者船舶采取相应的措施。
    (十)公布全国航运年度报告；
    (十一)法律、行政法规规定的其它职责。
    第十三条   省级地方人民政府交通主管部门主管本行政区域的水路运输，履行下列职责：
    (一)实施国家有关水路运输的政策、法律、行政法规、国务院交通主管部门规章和发展规划；
    (二)实施本行政区域有关水路运输的政策、地方性法规、地方政府规章；
    (三)制定并实施本行政区域内水路运输基础设施和船舶技术发展规划；
    (四)负责本行政区域内水路运输市场秩序的管理；
    (五)负责本行政区域国内水路运输中违反有关水路运输法律、法规和规章行为的调查，实施行政处罚；
    (六)公布本地区航运年度报告，
    (七)根格国务院交通主管部门和省级地方人民政府的委托而具有的其它职责。
    第十四条  省级地方人民政府变通主管部门可以设立分支机构，履行本法第十三条第(五)项职责。

    第三章        船舶与船员

    第十五条  船舶应当依法进行国籍登记，禁止无国籍或者非法取得国籍的船舶从事水路运输。
    船舶国籍登记办法由国务院制定。
    第十六条   外商投资企业中方投资的比例高于50％的，其船舶可以依法取得中国国籍。
    第十七条   中国藉船舶应当随船掳带中国批准、加入或者认可的国际公约以及法律、行政法规和国务院交通主管部门的规章规定的有效证书或者文件。
    第十八条  中国藉船舶应当符台国家技术发展政策和环境保护的要求。
    中国籍船舶的技术条件应当符合中国批准、加入或者认可的国际公约，法律、法规、规章的规定以及国务院变通主管部门规定的船舶技术规范。
    第十九条  中国藉船舶由国务院交通主管部门指定或者认可的机构进行检验。
    船舶检验办法由国务院制定。
    第二十条  中国藉船舶船员的配备应当符合船舶最低安全配员的规定。
    第二十一条   中国籍船舶上的船员应当由中华人民共和国公民担任。
    如确有需要，可以雇佣外国籍船员在中国籍船舶上担任除船长以外的职务。
    根据前款规定雇佣外国藉船员的，应当经国务院交通主营部门批准。
    第二十二条  中国籍船舶上的船员应当符合中国批准、加入或者认可的国际公约、法律、行政法规和国务院交通主管部门规章规定的任职条件，持有与所任职务相应的船员适任证书或者技术证书。
    第二十三条  目务院交通主管部门负责船员的考试、评估、发证。船员培训机构应当经国务院交通主管部门认可。
    相关的管理办法由国务院交通主管部门制定。
    第二十四条    船舶登记、检验、船员考试、评估、发证机构及其工作人员在执行职务时不得滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、索贿受贿。

    第四章     水路运输经营人

    第二十五条   中国自然人、法人、或者其他组织经营水路运输业务应当符合本法第二十六条、第二十七条规定的条件，向所在地省级地方人民政府交通主管部门提出申请，并办理登记手续。
    第二十六条    从事船舶运输，应当符合下列条件：
    (一)拥有与经营范围相适应的船舶；
    (二)高级业务管理人员至少一人持有国务院交通主管部门认可的水路运输业务资格证书；  
    (三)具有满足安全管理需要的组织机构，实施并保持安全管理体系，井取得相关证书。
    不拥有相应船舶的，除符合前敲第(二)项、第(三)项的规定外，还应当具备法人资格，并具有本法第二十八条规定的担保或者已投保相应的责任险。
    第二十七条   从事船舶运输辅助，应当符合下列条件；
    (一)具有法人资格；
    (二)高级业务管理人员至少一人持有国务院交通主管部门认可的水路运输业务资格证书。
    第二十八条  本法第二十六条规定的担保和责任保险是为了保证不拥有相应船舶的船舶运输经营人因从事船舶运输业务而承担的债务或者本法规定的行政处罚应支付的款项得以清偿。
    担保的形式包括保证金、财产产权证明质押、金融机构或者具有相应偿付能力的第三者提供的保证以及国务院交通主管部门认可的其它形式。
    担保或者责任保险的金额应当不低于100万元。
    提供担保的金融机构或者具有相应偿付能力的第三者应当经省级地方人民政府交通主管部门认可。
    本条规定的保证金、财产产权证明由省级地方人民政府交通王管部门指定的金融机构接受并保存。
    第二十九条  申请经营船舶运输业务，应当向登记机关提交申请书并附县下列文件：
    (一)申请者的营业执照副本；
    (二)高级业务管理人员特有的本法第二十六条、第二十七杂规定的资格证书；
    (三)船舶所有扳证明；
    (四)本法第二十六条第一款第(三)项规定的证书或者经发证机关核准无误的证书复印件；
    (五)船舶技术证书或者经发证机关核堆无误的证书复印件。
    不拥有相应船舶的，除前款第(一)、(二)、(四)和(五)项规定的文件外，还应当附具本法第二十八条规定的担保或者责任保险的证明。
    申请经营船舶运输辅助业务，应当向登记机关提交申请书并附具本条第一款第(一)项和(二)项规定的文件。
     第三十条   登记机关对申请人提交的申请书和所附具的文件进行审查。
    申请人提交的文件不充分或者不明确的，登记机关可以责成申请人补充或者作出书面说明。
    第三十一条   登记机关应当在15个工作日内对申请人的申请作出准予登记或者不予登记的决定；对准予登记的应当发给申请人登记证书；不予登记的应当书面通知申请人并说明不予登记的理由。
    前款规定的15个工作日的期限自登记机关收到申请书的次日起算；申请人提供本法第三十条规定的补充文件或者书面说明的，自收到补充文件或者书面说明的次日起算。
    第三十二条   本法第二十九条规定的文件所证明的相关情况发生变化的，水路运输经营人应当向登记机关备案。
水路运输经营人不再满足本法第二十六条、第二十七条规定的条件的，登记机关应当取消其登记，水路运输经营人应当终止经营活动。
    第三十三条   客船的所有人或者经营人应当就其所有或者经营的每一船舶投保旅客人身伤亡赔偿责任险，或者取得国务院交通主管部门认可的财务担保。
    载运2000吨以上散装特久性油类货物的海船、载运300吨融上散装持久性油类货物的河船、液化气船、散装化学品船的所有人或者经营人应当就其所有或经营的每一船舶投保环境污染损害赔偿责任险，或者取得国务院交通主管部门认可的财务担保，
    本条规定的船舶所有人或者经营人应当凭相应的保险或者其他财务担保证明向国务院交通主管部门申请保险或者财务担保证书。
    保险或者财务担保证书应当随船携带。
    第三十四条   国际班轮航线的开设、变更和撤消应当向国务院交通主管部门备案；国内班轮航线的开设、变更和撤消应当向经营人所在地省级地方人民政府变通主管部门备案。
    第三十五条   班轮运输经营人应当按照公告的船期表营运。
    国际航线班轮船期表变更应当提前30天公告，国内航线班轮船期表变更应当提前15天公告。
    撒消班轮航线，应当于航线撤销之日前30天公告。
    第三十六条   无正当理由，班轮运输经营人不得拒绝客户的正当运输要求。
    第三十七条   水路运输经营人应当按照国务院交通主管部门的规定报送统计资料。

  第五章      水路运输市场调控

    第三十八条   政府为了国家安全、抢险救灾以及其它特殊需要，有权征用中国藉船舶。
    政府对被征用船舶的所有人、经营人或者其它因征用船舶而受到损害的利益方应当给予适当的补偿。
    第三十九条   为优化内河水路运输市场运力结构，维持内河水路运输市场运力供求关系的相对平衡，国务院交通主管部门可以在市场运力严重过剩的情况下设立运力调节基金。
    运力调节基金设立和操作的具体办法由国务院交通主管部门制定，报国务院批准后实施。
    第四十条     在水路运输市场运力供求严重失衡或者有特殊需要时，国务院交通主管部门可以采取下列调控措施：
    (一)对中国籍船舶的船龄、船舶种类做出限制、禁止性规定；
    (二)调整船舶技术标准；
    (三)调整与船舶建造、购置、营运相关的税收；
    (四)其他必要的干预措施。
    第四十一条   根据政府的要求经营旅客班轮运输业务，政府应当培予经营人适当补贴。
    第四十二条   政府对水路运输经营人的补贴不得妨碍或者可能妨碍水路运输市场的公平竞争。
    第四十三条   水路运输实行市场调节价，但政府指令性的水路运输实行政府定价或者政府指导价。
    国际、沿海、长江干线水路运输的政府定价和政府指导价，由国务院交通主管部门会同价格主管部门制定；其它地区的，由省级地方人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门制定。
    第四十四条   外国军事舰船、政府公务船舶以及国务院交通主管部门规定的其他船舶的代理业务，由国务院交通主管部门指定经营人办理。

    第四十五条   禁止以阻止、限制或者扭曲水路运输市场竞争为目的或者产生此种效果的水路运输经营人之间的协议、水路运输经营人团体的决定以及水路运输经营人协同一致的行为。
    第四十六条   在不排除竞争的前提下，如果本法第四十五条规定的协议、决定和协同一致的行为有时于提高水路运输生产效率、促进水路运输技术和经济进步，并使服务对象受益，而且此种协议、决定和协同一致的行为对水路运输经营人产生的约束是实现上述目的所必需的，本法第四十五条的规定不适用。
    第四十七条   禁止具有优势地位的水路运输经营人滥用其优势地位。
    滥用优势地位包括利用优势地位：
    (一)直接或者间接地实行不公平的定价或者设置其他不公平的交易条件；
    (二)限制市场或者技术发展，损害服务对象的利益；
    (三)在相同的交易情形下对交易对象适用不同或者不相似的交易条件，使其处于不利的竞争地位；
    (四)以对方当事人接受与合同无关的附加义务作为签定合同的条件，
    第四十八条   从事水路运输不得以排挤竞争对手为目的，在特定的航线以低于市场正常价格的运价计收运费，对市场造成重大损害。
  前款所称市场正常价格根据下列因素确定：
    (一)现有的和有代表性的经营人，在相同或者相似航线的通常船舶运输业务中实际收取的可比较运价；
    (二)相同或者相似经营人的成本加合理利润所确定的结构运价。该成本根据通常船舶运输业务的固定和变动成本，加上合理的管理费用计算。
    在国内运输中因政府补贴，水路运输经营人计收的运费低于市场正常价格的不适用前款规定。
    第四十九条   班轮公会的全体或者部分成员的协议、决定和协同一致的经营行为在不损害相关港口、服务对象以及其他利害关系方利益的条件下，为下列目的确定运价和运输条件不受本法第四十五条规定的约束：
    (一)协调船期表、开航或者挂港日期；
    (二)决定班次或者挂港；
    (三)协调或者分配航班或者挂港；
    (四)调节运力投入；
    (五)分配货载或者运费收入。
    第五十条    联营协议应通过除定价外的技术、运营和商业安排使经营合理化，提高服务质量。

    联营协议的成员在不排除价格、服务等市场竞争的前提下，就下列事项速成的协议不受本法第四十五条规定的约束：
    (一)协调或者共同确定船期表和挂港，互用互租舱位，联合经营船舶，联合经营和使用港口设施，联合使用港口设施服务，共用办公场所，共同使用、租赁或者购买集装箱以及其他设备，共同使用计算机数据交换和单证系统；
    (二)临时调整运力；
    (三)联合安排吨位和营运收入；
    (四)就联营协议所涉及的行为在班轮公会内部共同行使投票权；
    (五)联合市场营销或者签发联合运输单证。
    第五十一条   联营协议的成员之间不得共同确定运价。

    第七章       调查与处罚

    第一节    一般规定

    第五十二条   国务院交通主管部门、省教地方人民政府交通主管部门履行本法第十二条、第十三条规定的调查职责，可以行使下列职权：
    (一)询问当事人或者有关人员，并要求其提供与调查事项有关的材料，
    (二)查询、复制与调查事项有关的单证、文件、帐册以及其他资料．核对与调查事项有关的银行资料；
    (三)在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，先行登记保存，责令当事人或者有关人员不得转移、隐匿或者销毁；
    (四)检查与调查事项有关的场所、船舶以及其他财物。
    第五十三条  自然人、法人或者其他组织不服依据本法第七十七条、第七十八条、第七十九条和第八十条规定所给予的行政处罚，应当先依法申请行政复议，对行政复议决定不服的可以依法向人民法院提起行政诉讼；不服依据本法其他规定所给予的行政处罚，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
    第五十四条   调查机关及其工作人员不得将调查过程中获取的资料和情况用于与调查无关的目的。
    调查机关及其工作人员不得泄露被调查人以及有关单位和个人的商业秘密。
    第五十五条   调查机关及其工作人员立当依照本法规定进行调查、实施行政处罚，不得滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、索贿受贿。

    第二节      调    查

    第五十六条   任何单位和个人有权举报违反水路运输法律、法规和规章的行为。
    调查机关应当在接到举报的次日起15个工作日内做出是否进行调查的决定；署名举报的，应当书面通知举报人。
    第五十七条   虽然没有举报，调查机关可以根据精况决定对违反水路运输法律、法规和规章的行为进行调查。
    第五十八条   调查机关应当向被调查人送达调查通知书。
    调查机关在调查或者进行检查时，调查人员不得少于两人，并应当向被调查人或者有关人员出示证件，
    第五十九条   被调查人应当按照调查通知书的要求接受调查或者检查。
    第六十条      调查机关认为需要与调查事项有关的单位和人配合调查的，应当向其送达配台调查通知书。有关单位个人应当按照配合调查通知书的要求配合调查。
    第六十一条   调查通知书、配合调查通知书应当载明调查或者配合调查的事项和要隶。
    第六十二条   调查机关就国内水路运输事项进行的调查，应当在发出调查通知书的次日起六个月内作出书面调查结论；就国际水路运输事项进行的调查，应当在发出调查通知书的次日起一年内作出书面调查结论。
    情况复杂，不能在前款规定期限内作出调查结论的，经调查机关负责人批准，调查期限可以适当延长，并告知举报人和被调查人，但延长期限最多不超过三个月。
    调查机关应当将调查结论送达被调查人和举报人。

    第六十三条   违反本法第三条规定，外国籍船舶或者临时取得中国国籍的外国籍船舶从事国内水路运输，由国务院交通主管部门没收船舶及违法所得。
    第六十四条   违反本法第四条规定，外国藉船舶进入中华人民共和国未对外国籍船舶开放的水域从事船舶运输，由国务院变通主管部门没收船舶及违法所得。
    第六十五条   违反本法第五条、第六条规定，经营船舶运输辅助业务，由交通主管部门责令停止经营，没收违法所得；违法所得10万元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处5万元以上20万元以下罚款。
    第六十六条   违反本法第十五条、第十六条规定，无国籍或者非法取得国籍的船舶从事船舶运输，由国务院交通主管部门没收船舶及违法所得。
    第六十七条  违反本法第十七条规定，中国籍船舶未随船掳带有效证书或者文件，由海事机构滞留船舶，并处2万元以上10万元以下罚款。
    第六十八条   违反本法第二十条规定，船员配备不符合船舶最低安全配员的规定，由海事机构滞留船舶，并处2万元以上10万元以下罚款。
    第六十九条   违反本法第二十一条规定，雇佣外国籍船员在中国籍船舶上担任职务，由海事机构滞留船舶，并处2万元以上10万元以下罚款。
    第七十条     违反本法第二十二条规定，中国籍船舶上的船员未持有与所任职务相应的船员适任证书或者技术证书，由海事机构滞留船舶，并处2万元以上10万元以下罚款。
    第七十一条   违反本法第二十五条规定，未经登记经营水路运输业务，由交通主管部门责令停止经营，没收违法所得；违法所得10万元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处5万元以上20万元以下罚款。
    第七十二条   违反本法第三十二条规定，未将相关情况的变化向登记机关备案，由交通主管部门处2万元以上10万元以下罚款。
    登记机关取消登记后继续从事经营活动，由交通主管部门责令停止经营，没收违法所得；违法所得10万元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处5万元以上20万元以下罚款。
    第七十三条   违反本法第三十三杂规定，未随船携带保险或者财务担保证书，由海事机构滞留船舶，并处10万元以上50万元以下罚款。
    第七十四条   违反本法第三十四条、第三十五条规定，经营班轮运输未向交通主管部门备案、未按照公告的船期表营运、未按要求公告或者未按照公告履行．由交通主管部门处10万元以上50万元班下罚款。
    第七十五条   违反本法第三十六条规定，班转运输经营人拒绝客户的正当运输要求，由交通主营部门处10万元以上50万元以下罚款。
    第七十六条   连反本法第三十七条规定，未按照国务院交通主管部门的规定报送统计资料，由交通主管部门处2万元以上10万元以下罚款。
    第七十七条   违反本法第四十五条规定，实施相关的禁止行为，由国务院交通主管部门责令停止，并处20万元以上100万元以下罚款，情节严重的，取消登记。
    第七十八条   违反本法第四十七条规定，滥用优势地位，由国务院交通主管部门责令停止，并处20万元以上100万元以下罚款，情节严重的．取消登记。
    第七十九条   违反本法第四十八条规定，以低于市场正常价格计收运费，由国务院交通主管部门责令停止，并处20万元以上100万元以下罚款，情节严重的，取消登记。
    第八十条  违反本法第五十一条规定，联营协议的成员之间共同确定运价，由国务院交通主管部门责令停止，并处20万元以上100万元以下罚款，情节严重的，取消登记。

    第八章      附   则

    第八十一条   水上拖航视为水路运输，适用本法相关规定。
    前款所称水上拖航是指根据合同约定，用拖船将被拖物经水路从一地拖至另一地的行为。
    第八十二条   本法不适用于军事运输活动。
    第八十三条  中华人民共和国批准、加入或者认可的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的除外。
    第八十四条   本法自  年    月    日起施行。

《中华人民共和国航运法》
(征求意见稿)起草说明

    水路运输是一种历史悠久并至今仍对社会经济的发展起着举足轻重作用的运输方式，水运事业的健康发展是国民经济稳定增长的重要保证。我国拥有1．8万公里海岸线，11万公里内河航道，1400多个港口，水运资源丰富，水运市场广大，新中国成立以来我国的远洋、沿海和内河运输都得到了很大的发展。半个多世纪以来，远洋运输一直是我国外贸运输的主力，沿海和京杭运河运输是我国东部地区的南北大动脉和运输主渠道，长江和珠江是促进中西部地区发展的东西大通道，各支流的内河运输则为本地区经济的发展作出了重大贡献。
    水路运输事业的健康发展需要维持并尽可能壮大的商船队，在和平时期为国家的经济建设服务，在国家安全受到威胁时则是保卫国家的重要力量。在我国建立和完善社会主义市场经济体制总的框架下，作为我国市场经济的重要组成部分，则需要不断完善的水路运输市场机制，为国家的经济发展服务。完善的市场机制需要科学的水运管理制度和健全的水运法律体系，其核心就是全面规范航运业发展目标、航运政策、航运管理体制、及各种航运市场法律制度。《航运法》就是根据这一需要，根据立法计划，自1996年开始起草工作的。
    《航运法》的起草工作主要分三个阶段进行，第一个阶段为内部研究，重点是对我国航运业的现状、发展历程、特点、在建立社会主义市场经济条件下存在的问题和困难以及我国航运法律框架结构等进行调查研究，提出了基本的思路；第二个阶段为对外调研，重点对欧洲、美国、日本等国家的航运管理和航运法律制度进行了调查研究，辅辑出版了《海运津贴》(世界各国在金融方面对船舶运输业和船舶建造业所采取的扶持措施)、《海运立法指南》(联合国亚太经社会组织专家对有关海运的国际法律问题和国内法律制度问趣所进行的研究)、《欧洲航运政策法规选编》(欧盟、菜茵河航运、荷兰有关航运的政策、法律、管理机构的设置和分工等)；第三个阶段为草案的起草阶段，经过反复的起草--征求意见--再起草的过程，目前完成的是《航运法》的第九稿。现做如下说明：
    一、必要性
    l、确立明确、统一的航运发展政策
    对于许多国家来讲，保持和发展自己适当规模的商船队对国家经济的独立和发展具有十分重要的意义，同时在国防方面也有很大的战略意义。保持和发展自己的商船队，需要制定出好的航运政策，目前世界有关国家均对此十分重视，我国作为世界航运大国，特别是在改革开放、建立社会主义市场经济的过程中，制定和完善我们自己的航运政策是一项十分紧迫的任务。
    航运政策是一个国家对本国航运业的基本态度、基本目标及实现这一目标所采用的手段的总和。航运政策不仅影响到本国商船队在国内社会经济生活中的地位和作用，还影响到本国商船队在国际航运市场上的地位和作用，是一个国家经济、立法及行政管理的组成部分。航运政策基本上是由两个部分组成的，第一部分是国家对本国航运业的期望，即对本国航运业在国家乃至世界社会经济生活中的地位和作用设定的目标；第二部分是为实现这一目标而采用的各种措施。在新的历史条件下，国家发展航运业的基本措施是：第一，根据国内国际经济形势及国民经济发展需要，确定航运业发展所要达到的基本目标；第二，创造公平合理的市场环境，充分发挥市场的作用，保证航运业自由有序的发展；第三，市场的自由发展不能满足国家对航运业的需要时，通过相应的政策，如补贴、价格、税收、基金、利率、折旧、市场准入制度等对市场进行引导。一个国家对其航运业的管理实现了这样的模式并走上良性循环，应该说是一种成功的管理，而这一切恰恰是航运政策的制定和实施过程。
    航运政策与航运立法的关系十分密切，一方面航运政策是航运立法的前提，只有我们真正明确了本国的基本航运政策，才能进行好的航运立法；另一方面航运立法又是航运政策得以实行的有效保证，航运政策的基本内容只有转化为法律的形式才能得到贯彻实施。
    2、建立系统的航运法律体系
    法律是用来调整社会关系的，就水路运输这一部分社会关系来讲，其固有的基本特征是恒定的，但在管理上如何划分这部分关系却是可变的。立法活动就是将这种划分用法律的形式确定下来并加以调整。水路运输涉及一大块社会关系，包括船舶运输、港口经营、船舶检验、水上交通安全、航道及有关行政管理等若干方面，这些不同方面的社会关系由哪些法律、行政法规、部门规章进行调整，这些法律、行政法规、部门规章的调整范围和相互关系，应有一个系统、合理的安排，以提高水路运输法律调整的合理性，避免法规之间的重叠、交叉和矛盾，从而促进水运生产力的发展。
    目前我国现行的与水路运输直接相关的法律只有《海商法》、《海上交通安全法》，根本构不成水路运输的法律体系，更谈不上对水路运输所涉及的社会关系的全面调整，相关的法律关系只能靠有限、至今还不完善的几个条例和大量的部颁规章来调整；而《海商法》和《海上交通安全法》在制定的时候并不是在对整个水运法律体系全面思考的基础上进行的，其调整范围本身就存在一定的局限，这样的现实必然导致以下三个结果：一是水运法规缺少系统性，多是临时和应急性的，与我国作为一个航运大国和建立统一、开放、竞争、有序的水运市场所要求的，形成系统的立法体系相差甚远；二是法规层次低，权威性差，难以协调各部门，形成国家统一的航运政策；三是法规不健全，对诸如市场主体和门到门运输、多式联运等诸多领域没有涉及，立法跟不上社会现实的发展要求。
    水路运输各个法律之间有着十分密切的内在联系，各个法律所调整的内客虽然各有侧重，但又难以分割，共同构成了水路运输法律关系的整体。而在众多的水路运输法律之中，《航运法》应该是处在核心层的，其所调整的内容对水路运输的实现和发展，具有直接的影响。《航运法》的制定是理顺水路运输各个法律之间关系、提高水运立法的层次、形成系统水运管理和运营法律制度的关键。
    3、创立科学的航运管理方法
    近年来，我国水路运输在多种运输方式中的地位得到了稳步提高，2001年全社会水路运输货运总量完成13．3亿吨，货物周转量25980亿吨公里，旅客运量完成l.86亿人次，旅客周转量完成89．9亿人公里，全国主要港口货物吞吐量完成24亿吨，其中外贸货物吞吐量6.6亿吨，集装箱吞吐量完成2748万TEU。
    2001年我国拥有水上运输船舶21.1万艘．净载重量5449.5万吨位，载客量107.7万客位，集装箱位50.6万TEU。2001年我国从事国内沿海运输的船公司有1300多家，从事国内内河运输的船公司有5600多家，从事国际海运的船公司300多家。
    我国的改革开放已经经历了二十多年的时间，国家的经济生活发生了巨大的变化，面对今天选样巨大的市场、庞大的船队和众多的经营人，如何真正形成开放有序的市场，政府的管理既面临着很大的压力，同时也积累了一定的经验。尽快起草一部高层次的法律，解决水运市场公平竞争法则、管理体制、水运管理与其他国家行政管理的关系、水运管理的方法和手段等诸多方面急需通过立法解决的问题，是十分必要的，也是时不可待的。
  二、指导思想
  我国正在致力于社会主义市场经济体制的建设和完善，市场经济就是法制经济，在市场经济体制下的法律要对市场主体、市场的规则、市场的秩序、社会保障和国家行政主管部门对市场的管理等进行规范和调整。作为国家意志的体现，《航运法》将对水路运输市场的上述问题进行规范，遵循市场经济的基本原则，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，防止垄断，促进公平竞争，促进政府职能的转变，努力实现精简、高效、务实、低成本的行政管理体系，充分考虑水路运输的社会性、国际性特征，结合中国的实际，将《航运法》起草为一部以社会主义市场经济为基础、兼顾国际通行做法和中国实际的专门性法律。